◆另建“农民工社会保险”会将农民工身份固化
◆宜按需求的紧迫性逐步将农民工纳入城镇社会保险体系
◆制度建设有一个基本原则，即有利于推动城乡化和非农民化的发展，推动社会结构由二元向一元发展
农民工特指那些具有 “农业户口”而在乡镇或城市从事非农产业的人口。农民工是中国户籍管理制度的一个副产品，也是中国由二元社会经济结构向单一结构过渡时期的一个特殊现象，农民工这个概念将随着中国户籍制度的改革和社会经济结构的一元化而消失。
从上世纪80年代初农村剩余劳动力开始向城镇流动以来，近30年里，这部分流动人口的身份从 “盲目流动” （简称盲流）到 “农民工”，他们对经济的贡献得以承认，这是历史的进步。目前，农民工已有两亿人口，其中外出务工人口1.2亿。这个宠大的群体从没有任何社会保险到少有社会保险,到他们的社会保险制度建设全面提上政府工作的日程，更是一个社会进步。
农民工社会保险制度的建设有几条道路可走：第一是为农民工建立“五险一金”的特别制度，谓之 “农民工社会保险制度”，所有的项目都参加，但都与城镇职工有所区别；第二是一步纳入城镇职工社会保险制度，所有的项目都参加并且与原居民没有区别；第三是逐步参加各种项目，同一项目下原居民、农民工和其他流动人口适用统一的制度。
笔者主张第三条道路，主张按需求的紧迫性逐步将农民工纳入城镇社会保险体系，而不是另建 “农民工社会保险”，将农民工身份固化。考虑到企业和个人缴费的承受能力，农民工加入社会保险体系，可实行渐进原则。风险较小的行业，如美容美发、餐饮服务等可先行实施医疗保险和基本养老保险，风险较大的行业则可按工伤保险、医疗保险、基本养老保险的先后次序实施。待条件成熟后，再实施其他制度。
第一，将农民工纳入城镇职工社会保险体系，有利于建立全国统一的劳动力市场和与就业相关的社会保险制度，另建农民工社会保险制度只能使中国的社会保险制度结构更复杂。从劳动力的角度看，农民工除了一张户籍标记他是农村人口之外，他与城镇劳动力没有区别，他们应该享受《劳动法》和《劳动合同法》赋予的附着于就业之上的相同的权利。如果另建一个“农民工”社会保险制度，从短期看，经济上的可行性较强，而从长期看，我们会新造一个“三元”结构的社会保险制度，一旦路径形成，由三元向单元过渡的代价会更大。
第二，将农民工纳入城镇社会保险体系有利于淡化 “农民工”社会身份、推动社会经济结构由二元向一元发展和经济增长，固化农民工身份的社会保险制度不利于社会、经济结构的完善和经济的增长。
学界和政界提出过社会保险制度建设的许多原则，但没有人提出社会保险制度与社会经济结构之间关系的协调发展问题。笔者认为应该加上一个原则，即社会保险制度应该有利于社会经济结构的完善和经济的发展而不是相反。具体到农村和农民的相关制度建设时，这一原则就是有利于推动城乡化和非农民化的发展，推动社会结构由二元向一元发展，推动经济长期可持续发展。
1978-1999年间中国的GDP以年均9.4%的速度持续增长，有研究表明，其中的2%（相当于20%左右的GDP增长）源于农村劳动力向非农产业的转移。中国未来数十年的持续高速发展的动力之一将仍然是城镇化和非农化。同时，城镇化和非农化也是彻底解决中国 “三农”问题的最有效和最高的手段。
目前，农民工缺乏社会保险的状况，除了他们各种经济风险得不到保障之外，还有许多负面的外部影响。比如，农民的身份使他们乐于在家乡建房，尽管第二代农民工和农民工的第二代都知道自己决不会回农村居住，结果是农村有房没人住，他们在城镇却是有人没房住，造成个人和社会经济福利的巨大损失。这些问题远没有引起学界和政府的关注，我们较多地是在就事论事，而忽视了从更宏观的视野看问题。这也是为什么中国经济增长高速，而人们感受不到福利相应增长的原因之一。 如果为农民工特设一套社会保险制度，只会更加固化 “农民工”这个概念和强化这一亿多流动人口在城乡夹缝生存的感觉，这不利社会结构的单一化，也不利于城镇化和非农化，还会造成经济福利的损失。
将农民工纳入城镇职工社会保险体系有利于淡化 “农民工”的身份，有利于农民工的市民化，有利于推动城镇化和非农化，从长远看有利于中国经济持续高速增长。
第三，农民工纳入城镇职工社会保险体系，有利于与户籍制度改革的互动，相反，如果建立“农民工社会保险”制度只会与户籍制度改革发生冲突。由于历史的原因，中国特有的以限制人口流动为目的的二元结构户籍制度已经与社会主义市场经济体制、与城乡统筹发展的科学发展观以及社会公平的核心价值观发生了严重的冲突，逐步取消农业、非农业二元户口制度的改革正在渐进进行。农业户口本身只不过是一张纸，户籍制度改革难的不是取消这张纸，而是给予农民附着在城镇人口户籍制度上的各种社会资源——社会保险、义务教育和其他的各项社会保障制度。尽管户籍制度的改革难度很大，但社会对此项改革的呼声很高，政府的决心也很大，相信随着户籍制度的改革，越来越多的人会失去 “农业户口”的社会身份，因而农民工群体会随之缩小，直到消失。户籍制度改革的过程可能是漫长的，其间将农民工纳入城镇社会保险体系，给予农民工同等的社会保险资源，有利于户籍制度改革的渐进推行。
第四， 《劳动合同法》的实施为农民进入城镇社会保险体系提供了法律依据。 《劳动合同法》要求雇主与雇员签订劳动合同并履行提供社会保险的义务。在劳动合同中，劳动者的身份是相同的，无论他是 “农业户口”还是 “非农业户口”。如果再建立 “农民工社会保险”将劳动者划分为城镇职工和农民工，不仅是没有必要的，也是与 《劳动合同法》相冲突的。
第五，农民工收入状况的改善为其加入城镇社会保险体制提供了一定的经济保障。在上世纪80年代90年代初，第一代农民工主要就业和收入特征是一高一低，即风险高收入低。近些年这种情况正在发生变化，第二代农民工和农民工的第二代已成农民工的主体，这个年轻的劳动力群体多半有一技之长，同时由于政府的高度关注，他们的收入状况正在快速改善。有研究表明，同一社区的农民工与非农人口的月收入并无质的差别，只是他们工作的小时数更多。
农民工直接纳入城镇社会保险体系，可能会引起劳动力成本增加并由此引起其他一些宏观负面影响，比如资本排挤劳动等问题，这是中国社会转型不可回避的阵痛。中国已经到了提高生产率来消化人力成本增加的时候了。（李珍 中国人民大学公共管理学院教授）
